广州市卫生健康委员会关于市政协十三届五次会议第4078号提案答复的函

穗卫复案〔2021〕157号

贺惠芬委员：

　　您在市政协十三届五次会议提出的《关于进一步做好我市安宁疗护工作的提案》（第4078号）收悉。我委高度重视，经认真研究，并综合市民政局、市财政局和市医疗保障局意见，现将有关办理情况答复如下：

　　一、我市安宁疗护工作情况

　　为积极有效应对人口老龄化，满足人民群众对美好生活向往的需求，近年来我市着力深化为老服务供给侧结构性改革，关注老年人安宁疗护问题，扎实推进国家级医养结合试点和养老服务业综合改革试点等工作。2019年国家卫生健康委与世界卫生组织（WHO）共同开展“医养结合在中国的最佳实践”，我省有10例上榜，其中我市占5例。

　　（一）构筑便捷可及的服务网络。

　　市委、市政府印发《“健康广州2030”规划》，明确以保障人民健康为核心，构建“医康护养”结合的新型健康养老服务模式。

　　1.推动完善医疗服务体系。市政府出台《广州区域卫生规划（2016-2020年）》，并完成《广州市医疗卫生设施布局规划（2011-2020年）》修编工作，进一步优化配置全市卫生资源，调布局、补短板，建高地、强基层，促均衡、抓效能，加快构建“一主、一副、五分、网络化”的医疗卫生设施总体布局和“一核引领、五基驱动、多点支撑”的健康产业空间新格局。大力推进老年病、康复和护理相关专科医院建设，支持资源富余的二级以下公立医院，逐步转型为护理院、康复医院或者社区卫生服务机构，鼓励社会资本在社区建设社区护理站，每个区至少设置1家护理院、康复医院或医养结合机构。

　　2.推进安宁疗护服务。鼓励医疗机构根据自身实际，增设安宁疗护床位，将安宁疗护服务纳入社区卫生服务机构家庭医生签约、家庭病床、居家护理等服务内容，探索居家安宁疗护服务。引导有条件的二三级医疗机构、护理机构、养老机构、社区托养机构开展安宁疗护服务。支持社会力量举办安宁疗护服务机构或提供安宁疗护服务，探索政府办安宁疗护机构通过购买服务方式整合社会资源，满足多样化安宁疗护服务需求。

　　（二）深化优质亲民的服务内涵。

　　1.推动康宁医养一体服务。不断强化和拓展医疗机构和养老机构的健康养老服务功能，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料、安宁疗护一体化的健康和养老服务。番禺区市桥医院是中国生命关怀协会理事单位，共有8名医护人员考取安宁疗护岗位培训证，从2008年起启动安宁疗护服务，是广东省第一家开展安宁疗护服务（临终关怀）的公立医院。该院通过整合医院所有专科、部门、人才等资源，探索“康宁医养”服务模式，建立了日间托老中心、医养中心、康复（养老）病区、长期护理病区、安宁疗护区（临终关怀区）等病区，覆盖肿瘤晚期、器官衰竭、慢性病晚期及老年衰竭等各类特殊人群。同时以此为基础开设康复病区、日间托老区为老人提供医养闭环服务，为老人提供强大而全面的医养结合全方位服务，解决养老院医疗相对不强、医院养老相对不专的普遍问题。

　　2.推动打造安宁疗护网底。一是提升基层医疗卫生机构服务能力。目前，我市已建成157间社区卫生服务中心和31间镇卫生院组成的覆盖全市所有镇街的基层医疗卫生服务网络，大力推进家庭医生签约服务，为辖区居民提供健康评估、基础护理、家庭护理、健康指导、上门访视、身体健康数据监测、慢病护理调节、心理疏导、饮食健康指导等服务。2021年我市基层医疗卫生机构在慎终如始落实新冠肺炎疫情防控措施的前提下，积极为养老院和居家行动不便的居民提供家庭病床等上门医疗服务，截至6月共建立家庭病床3552张，医生护士上门出诊、巡诊7.93万人次。海珠区龙凤街、沙园街和黄埔区红山街等社区卫生服务中心结合街道实际，设置具有安宁疗护功能的病床，提供康复、舒缓疗护服务和人文关怀。二是大力推进护理院建设。天河区、白云区各建成3家护理院，为需要长期卧床的老人提供长期护理、康复服务，并设置安宁疗护病床，提高患者临终生活质量。三是社区护理站。2018年4月，我市启动社区护理站试点项目建设，2019年、2020年市财政共安排1615万元用于支持社区护理站建设，鼓励和引导社会力量举办护理机构，为辖区老年人提供上门医疗护理服务，推进医疗护理服务延伸至社区、家庭。截至2021年9月，129家护理站累计开展各类服务约25.5万人次。

　　3.推动提升养老服务质量。市老人院、各区养老院等大型养老机构率先开辟临终关怀专区，市老人院设立安宁疗护中心，设置安宁疗护床位100张，配置单人间作为安宁疗护病人善别室，打造以安宁疗护为主题的生命花园和聆心花园，为安宁疗护服务的开展创造了良好的硬件环境。该院建立全人、全家、全程、全队“四全照顾”的跨专业团队协作模式，由医生、护士、护理员、社工、康复员、营养师、志愿者、宗教人士等专业人员，共同为有需要的服务对象提供安宁疗护服务，满足其“身心社灵”服务需求。全市建有养老护理院6家，建成30间具备全托、日托和上门服务等功能的社区嵌入式养老机构，既为失能（失智）、术后康复和有需要集中照料的老年人提供长期托养、临时托养、喘息服务，又以点带面辐射周边社区和家庭，为居家老年人提供日间托老、上门照料、辅具租赁等服务。根据市民养老个性需求和老年病的特殊性，积极推动加强老年痴呆症、失能、失智等的有效干预。广州江南颐养苑与广州新海医院紧密合作，打造“机构养老+社区居家养老+护理站”为一体养老服务综合体，为失能、失智及有其他护理服务需求的长者提供托底的养老服务，为社区养老、居家养老提供培训的场所和技术支撑，在社区形成“没有围墙的养老院”。

　　4.强化安宁疗护宣传引导。一是转变观念，面对患者及家属，包括医护人员，加强“优逝”的教育，树立正确死亡观念推广优逝理念。二是普及安宁疗护基本知识，通过新旧媒体广泛宣传，提高社会大众对安宁疗护的认同感，倡导自愿接受安宁疗护，营造文明的社会氛围。加强从意识层面的，服务层面的，技术层面的教育，推动生命教育的普及和教育引导。

　　（三）完善全面覆盖的保障体系。

　　1.推动提升老人购买能力。一是自2017年8月启动长期护理保险试点，为长期失能参保人提供基本生活照料和医疗护理服务保障，享受人群主要为包括安宁疗护患者在内的老年失能人员。从试点开始至2021年7月31日，长护险累计待遇享受人数为5.42万人，基金支出11.87亿元；2021年1月-7月，有4.74万人享受长护险待遇，基金支付4.39亿元，试点成效明显。2021年1月1日起，我市实施修订后的长护险政策，将18周岁以上城乡居民医保参保人纳入覆盖范围，扩大待遇享受人群；增加生活照料、医疗护理服务项目；优化长护险参保人评估流程；扩大长护险定点机构覆盖面，不断增强长护险服务保障能力和供给能力。二是2019年、2020年市财政连续两年安排“广州市高龄老年人照护商业保险费”2120万元，支持参加广州市城乡居民医疗保险、居住在本市行政区域内的广州市户籍80周岁以上重度失能人员提供基本生活照料和医疗护理待遇。通过试行商业保险补充长期护理保险，在现有长期护理保险制度和照护服务体系基础上，进一步完善重度失能老年人照顾保障制度，构建全覆盖、多层次、多支撑、多主体的80周岁以上重度失能老年人长期护理保障体系。

　　2.推动完善医保支付政策。一是参保人在医保定点医疗机构接受安宁疗护服务时，发生的符合国家、省药品目录、诊疗项目目录和医用耗材目录及本市医保相关规定的费用，可由医保记账报销。二是将家庭病床纳入门诊特定病种保障范围，患有恶性肿瘤（需支持治疗的）、严重慢性肺部疾病、脑血管意外及其后遗症等符合卫生健康部门家庭病床服务管理规范的参保人均可向定点医疗机构提出家庭病床门诊特定病种申请，符合条件的可在居家建床治疗期间享受与住院相同的医保报销政策。三是自2021年8月15日起，广州医保将家庭病床建床费、巡诊费纳入医保支付范围，充分保障参保人员安宁疗护基本医疗需求，切实减轻群众负担。四是自2018年起，我市全面实施住院医疗费用按病种分值付费工作。在确定病种组合时，对于指定病种长期住院、护理医疗机构住院治疗等住院时间较长的住院病例，组成床日分值结算病种，并考虑实际情况提高结算标准，鼓励基层定点医疗机构开展指定病种床日结算，更好保障安宁疗护病人的医疗服务。

　　二、存在问题

　　我市在构建完善医疗卫生服务网络、养老服务体系，促进医养融合发展，推进社区护理站试点，完善医疗保障体系等方面做了大量的工作，安宁疗护服务取得了长足的进步。但由于医疗服务资源和养老服务资源存在总量不足、结构不合理、分布不均衡、供给主体相对单一、基层服务能力薄弱等原因，安宁疗护服务仍存在“缺口较大、供需失衡、服务水平不高”等问题。

　　三、下一步工作思路

　　我委赞同委员所提出关于进一步做好我市安宁疗护工作的提案。我委将结合国家和省关于深化医药卫生体制改革等工作，以医联体建设为抓手，加快建立科学的分级诊疗就医秩序，以问题为导向，切实改善安宁疗护医疗服务，完善服务流程，提升服务水平，更好满足人民群众医疗和养老需求。

　　（一）推进分级诊疗制度建设。一是优化医疗资源布局，将安宁疗护工作纳入区域卫生规划，明确一级、二级医疗体系中康复、护理、安宁疗护机构等医疗资源布局规划，鼓励医疗资源丰富地区的部分二级医院转型为慢性病医疗机构或医养结合机构，鼓励社会力量按照国家卫生健康委《安宁疗护中心基本标准（试行）》建设安宁疗护中心。二是统筹机构发展方向，合理确定基层医疗卫生机构床位规模，新建的社区卫生服务中心严格按照标准化要求建设，重点加强护理、康复、安宁疗护等床位的设置。三是完善三级服务体系，城市三级医院强化急危重症救治服务和科学研究，二级以上医院和基层医疗卫生机构紧密协作关系，以区级医院为龙头，指导基层医疗卫生机构和康复医院、护理院等为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、老年病患者、晚期癌症患者等提供治疗和安宁疗护服务。四是推进落实我市医疗联合体就医费用“总额管理、结余留用”，推动形成“基层首诊，双向转诊，急慢分治，上下联动”就医格局，方便参保人享受优质医疗资源的同时，又可降低医疗费用支出。

　　（二）探索安宁疗护试点工作。加强学习国家卫生健康委第一批5个、第二批71个试点城市（区）工作经验，查找差距，系统推动安宁疗护工作。一是结合医联体、对口帮扶等工作，充分发挥城市三级医院的专科优势，牵头成立康复科、疼痛科、安宁疗护等专科联盟，制定安宁疗护双向转诊疾病目录，明确服务流程和质量管理标准。二是推广番禺区市桥医院住院照护模式，鼓励区级医院设置安宁疗护科、老年病科，并在肿瘤科等相关科室开展安宁疗护服务，有条件的增设安宁疗护病区，并统一命名“安宁疗护科”，为规范管理创造有利条件。三是探索居家照护模式，支持有条件的社区卫生服务中心在区医院的指导下，将家庭医生签约服务与安宁疗护相结合，为符合条件的患者通过建立家庭病床，提供注射药物、伤口换药、疼痛控制、 生活护理、心理支持等服务。四是以“提高临终患者生命质量”为目标，鼓励开展多学科诊疗模式（MDT），为疾病终末期患者提供疼痛及其他症状控制、舒适照护等服务。

　　（三）推动安宁疗护覆盖社区。一是建立健全养老机构、居家养老服务与医疗卫生机构合作机制，通过购买服务、签订协议、巡诊、开诊门诊等方式，为机构入住老年人和社区居家老人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及安宁疗护一体化服务。二是在全市49家医院试点开展“互联网+护理”，规范开展上门护理服务；依托社区居家养老服务平台建设护理站，推进社区医疗护理资源延伸进机构、社区和家庭。三是鼓励各级各类医疗机构开展中医特色护理，满足老年人中医护理服务需求，全面提升医养结合能力。四是出台支持社会力量参与社区居家养老服务政策，鼓励社会力量举办护理站、社区嵌入式养老院等专业机构，打造集医、养、康、护功能一体化的社区居家养老服务综合体。

　　（四）规范临终关怀服务行为。落实《安宁疗护中心基本标准（试行）》、《安宁疗护中心管理规范（试行）》、《安宁疗护实践指南（试行）》，指导各级各类医疗机构规范开展安宁疗护工作，建立监督评估和质量评价体系。一是进一步推广临床路径，探索临床路径“医、护、患”一体化管理，鼓励有条件的医院将临终关怀服务纳入临床路径管理，扩大临床路径种类，优化临床路径病种，进一步规范临床诊疗行为。三是推动长期护理专业队伍建设，建立包括评估以及专家研究队伍、护理人员队伍、监督管理队伍，加强对提供安宁疗护服务的医务人员和护理人员专业技能培训和“三基三严”等考核，提高服务水平，规范服务行为。四是推广市红十字会医务社工试点经验，编制并应用《广州市医务社会工作实务工作手册》等本土社会工作实务相关书籍，加强医院社工和志愿者队伍专业化建设。

　　（五）完善社会医疗保障制度。一是将符合条件的养老机构的内设医疗机构优先纳入医保协议定点，鼓励养老机构提供医疗服务。二是进一步扩大长期护理保险定点服务机构范围，将符合条件的医疗机构、养老机构、社区居家养老服务机构、家庭服务机构（含开设护理站的公司）纳入协议定点，使更多需要临终关怀服务的参保人在基层医疗机构就可以按规定享受相应的医保待遇。三是适时提高门诊费用支付标准，进一步优化医保结算政策，保障临终关怀病人的医疗保障待遇。四是探索制定安宁疗护治疗和护理收费项目及标准，推动心理疏导、上门服务等项目纳入收费范围；探索推动将居家和机构安宁疗护服务费用逐步纳入基本医疗保险、长期护理保险以及其他补充医疗保险范畴。五是有序推进长期护理保险和高龄重度失能老年人照护商业保险扩面，多元化拓展筹资渠道，探索个人承担合适的缴费义务以及引入商业保险机构参与经办服务，提升老年人安宁疗护消费能力。六是多部门协同，建立安宁疗护质量、医疗费用、养老服务等监管机制，为广州市接受安宁疗护的患者提供医疗、经济和人文关爱服务。

　　（六）加强医养结合人才培养。一是完善医养结合服务人才培养体系，按需求、按比例来系统培养管理人才、医疗人才、健康护理人才以及相关的营养师、心理咨询师、康复师等人才。加强医养结合服务人才梯队建设，重视各层次人才的专业技能、管理能力、科研能力等差异化能力培养。二是制定培训补贴政策，不断提升服务供给能力和水平。完善薪酬激励、职称评审机制，逐步提高福利待遇和社会地位，加强职业技能培训和职业道德教育，稳定人员队伍。

　　最后，衷心感谢您对广州市卫生事业的关心和支持，欢迎您继续对我们的工作提出宝贵意见和建议。

　　广州市卫生健康委员会

　　2021年10月28日