广州市卫生健康委关于广州市十五届人大五次会议第20202333号代表建议答复的函

　　穗卫复案〔2020〕249号

谢炜代表：

　　市十五届人大五次会议谢炜代表《关于推进广州市医疗机构“安宁疗护中心”和“广州市安宁疗护之家”建设的建议》（第20202333号）收悉。我委高度重视代表所提建议，经综合各区政府和市发展改革委、民政局、医保局、市财政局意见，并与代表充分沟通，现答复如下：

　　一、我市安宁疗护工作情况

　　截至2019年底，我市60周岁以上户籍老年人口达175.51万，老龄化率达18.40%。为积极有效应对人口老龄化，满足人民群众对美好生活向往的需求，近年来我市着力深化为老服务供给侧结构性改革，关注老年人安宁疗护问题，扎实推进国家级医养结合试点和养老服务业综合改革试点等工作。2019年国家卫生健康委与世界卫生组织（WHO）共同开展“医养结合在中国的最佳实践”，我省有10例上榜，其中我市占5例。

　　（一）构筑便捷可及的服务网络。

　　市委、市政府印发《“健康广州2030”规划》，明确以保障人民健康为核心，构建“医康护养”结合的新型健康养老服务模式。

　　1.推动完善医疗服务体系。市政府出台《广州区域卫生规划（2016-2020年）》，并完成《广州市医疗卫生设施布局规划（2011-2020年）》修编工作，进一步优化配置全市卫生资源，调布局、补短板，建高地、强基层，促均衡、抓效能，加快构建“一主、一副、五分、网络化”的医疗卫生设施总体布局和“一核引领、五基驱动、多点支撑”的健康产业空间新格局。大力推进老年病、康复和护理相关专科医院建设，支持资源富余的二级以下公立医院，逐步转型为护理院、康复医院或者社区卫生服务机构，鼓励社会资本在社区建设社区护理站，每个区至少设置1家护理院、康复医院或医养结合机构。目前，广州市老年康复医院一期已建成投入使用，广州市老年医院一期项目已立项，广州市第一人民医院老年康复医疗中心项目正在开展项目前期工作。

　　2.推动构建养老服务体系。出台《广州市人民政府关于加快养老服务业综合改革的实施意见》等60多份政策文件，形成养老服务供给、服务保障、服务评估、服务监管等顶层引领的养老服务综合改革政策体系，积极探索“大城市大养老”服务模式，推动构建居家、社区、机构“三位一体”养老服务体系。从2013年起推动市区两级公办养老机构“1+5”新建、“1+6”扩建项目建设，大力扶持民办养老机构发展，支持国有企业和社会力量采取独资、合资、合作、出租等方式利用自有物业举办养老服务机构设施。目前我市共有养老机构217间，床位6.8万张，从2016年起每千名老人床位数持续达到40张，床位不足问题总体基本解决。率先建立全市统一、困难失能优先、公开公平透明的公办养老机构入住评估轮候以及向民办养老机构购买床位制度。

　　（二）深化优质亲民的服务内涵。

　　1.推动康宁医养一体服务。不断强化和拓展医疗机构和养老机构的健康养老服务功能，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料、安宁疗护一体化的健康和养老服务。番禺区市桥医院是中国生命关怀协会理事单位，共有8名医护人员考取安宁疗护岗位培训证，从2008年起启动安宁疗护服务，是广东省第一家开展安宁疗护服务（临终关怀）的公立医院。该院通过整合医院所有专科、部门、人才等资源，探索“康宁医养”服务模式，建立了日间托老中心、医养中心、康复（养老）病区、长期护理病区、安宁疗护区（临终关怀区）等病区，覆盖肿瘤晚期、器官衰竭、慢性病晚期及老年衰竭等各类特殊人群。同时以此为基础开设康复病区、日间托老区为老人提供医养闭环服务，为老人提供强大而全面的医养结合全方位服务，解决养老院医疗相对不强、医院养老相对不专的普遍问题。

　　2.推动打造安宁疗护网底。一是提升基层医疗卫生机构服务能力。我市卫生规划要求基层医疗卫生机构按照每千常住人口0.9张床位设置床位，主要以老年、康复、护理、安宁疗护床位为主。目前，我市已建成152间社区卫生服务中心和31间镇卫生院组成的覆盖全市所有镇街的基层医疗卫生服务网络，大力推进家庭医生签约服务，为辖区居民提供健康评估、基础护理、家庭护理、健康指导、上门访视、身体健康数据监测、慢病护理调节、心理疏导、饮食健康指导等服务。越秀区大力推广家庭病床和上门出（巡）诊服务，2019 年共建立家庭病床4595 张，医师上门出（巡）诊49818人次，护士上门出（巡）诊82718人次。海珠区龙凤街、沙园街和黄埔区红山街等社区卫生服务中心结合街道实际，设置具有安宁疗护功能的病床，提供康复、舒缓疗护服务和人文关怀。二是大力推进护理院建设。天河区、白云区各建成3家护理院，为需要长期卧床的老人提供长期护理、康复服务，并设置安宁疗护病床，提高患者临终生活质量。三是社区护理站。2018年4月，我市启动社区护理站试点项目建设，投入政府资金2735万元，鼓励和引导社会力量举办护理机构，辖区老年人提供上门医疗护理（含临终关怀护理）服务。截至2020年5月，70家试点护理站累计开展各类服务约14.5万人次。

　　3.推动提升养老服务质量。开展养老院服务质量建设专项行动，三星级以上养老机构（58家）占全省37%，五星级以上养老机构（21家）占全省的53%。养老机构医养结合服务覆盖率达99%，其中养老机构内设医疗机构77家，护理型床位占比60%，供给结构不断优化。市老人院、各区养老院等大型养老机构率先开辟临终关怀专区，全市建有养老护理院6家，建成30间具备全托、日托和上门服务等功能的社区嵌入式养老机构，既为失能（失智）、术后康复和有需要集中照料的老年人提供长期托养、临时托养、喘息服务，又以点带面辐射周边社区和家庭，为居家老年人提供日间托老、上门照料、辅具租赁等服务。根据市民养老个性需求和老年病的特殊性，积极推动加强老年痴呆症、失能、失智等的有效干预。广州江南颐养苑与广州新海医院紧密合作，打造“机构养老+社区居家养老+护理站”为一体养老服务综合体，为失能、失智及有其他护理服务需求的长者提供托底的养老服务，为社区养老、居家养老提供培训的场所和技术支撑，在社区形成“没有围墙的养老院”。

　　（三）打造成熟可靠的服务模式。

　　1.推动创新医养结合模式。结合我市“羊城家政”基层服务站建设，积极推动护理站与医院、及基层医疗卫生机构合作，借助“羊城家政”基层服务站平台的宣传和转介作用，为长期卧床老人、患者、残疾人、临终患者和其他需要护理服务的社区居民提供便捷优质的基础护理、专科护理、临终护理、消毒隔离技术指导等服务，逐步形成“社区政务中心+社区卫生服务中心+社区养老院+居家养老”的社区家政养老服务新业态新模式。

　　2.推动医养结合试点工作。全市90%的养老机构能够提供医养结合服务，包括广州市老人院在内的76家养老机构内设医疗机构；白云区同和街社区卫生服务中心等11家医疗机构设置养老机构。全市248家社区居家服务机构就近与医疗机构建立医养服务合作关系，每周提供2-3次医疗服务。将临终关怀纳入社区居家养老服务平台基本项目，鼓励养老机构组建医生、护士、心理咨询师、社工、义工志愿者等跨专业团队，为有需要的老年人和家庭提供临终关怀服务。培育专业社会力量，从2016年起连续四年，每年投入1000万元开展全市社会组织为老服务公益创投活动，其中包括临终关怀、喘息服务、安宁舒缓等项目6个。

　　3.推动医养结合人才队伍建设。推进落实《广州市实施“南粤家政”羊城行动工作方案》，制定出台《广州市医养结合健康照护服务人员技能提升计划》，将医养结合人才队伍建设分别纳入卫生健康和养老服务人才培养发展规划。医养结合机构没有条件为医务人员提供继续教育培训的，由各区卫生健康部门统筹安排有条件的单位集中组织培训，切实提升我市医养结合护理员队伍技能水平。设立288名养老管理员，负责制订服务方案、链接养老资源、跟踪服务成效，发挥养老顾问和个案管家的作用，实现街道全覆盖。采取学费减免、免费培训、技能晋升培训补贴、就业补贴、艰苦岗位补贴等十项措施，加强人才队伍建设，提高护理服务质量。2018年以来发放养老就业和岗位补贴1333人、金额1358万元，择优遴选43名养老护理员入户广州。

　　（四）完善全面覆盖的保障体系。

　　1.推动提升老人购买能力。建立全市统一的照顾需求等级评定制度，由养老管理员根据评估结果制定服务方案，精准匹配供需。长期护理保险制度试点覆盖803.12万职工医保参保人员，累计共有13252人享受长护险待遇，人均月支付2520元，待遇水平位居全国前列。在全国率先实施高龄重度失能老年人照护商业保险，采用风险共担的商业保险模式为符合条件高龄老人提供37项基本生活照料服务和30项医疗护理服务项目待遇，每人每月最高支付500元，实现了全市80周岁及以上参加医疗保险的重度失能人员照护保险全覆盖。2019、2020年市财政连续两年安排“广州市高龄老年人照护商业保险经费” 2120万元。

　　2.推动完善医保支付政策。出台多项医保支付方式，为恶性肿瘤晚期、严重慢性肺部疾病、慢性心功能衰竭等病人提供多渠道保障。一是2002年起，在医保定点的一、二级医疗机构开展家庭病床门诊特定项目，将上述病种纳入医疗保险统筹基金支付范围。二是2007年起实施“床日结算项目”结算方式，引导基层医疗机构设置专门临终关怀病区、床位，方便参保人就医，减轻医疗费用负担。三是2017年起，由医保基金支付的部分费用，用于购买家庭医生签约服务。截至2019年底，全市346家基层医疗机构与市医保中心签订基本服务包协议，以全科医生为骨干，成立家庭医生签约服务团队，为27.32万名广州市医保参保人提供服务，共申报医保基金达1658.05万元，居民获得感不断提升。

　　二、存在问题

　　我市在构建完善医疗卫生服务网络、养老服务体系，促进医养融合发展，推进社区护理站试点，完善医疗保障体系等方面做了大量的工作，安宁疗护服务取得了长足的进步。但由于医疗服务资源和养老服务资源存在总量不足、结构不合理、分布不均衡、供给主体相对单一、基层服务能力薄弱等原因，安宁疗护服务仍存在“缺口较大、供需失衡、服务水平不高”等问题。

　　三、下一步工作思路

　　代表提出的“推进广州市医疗机构安宁疗护中心和广州市安宁疗护之家建设”的有关建议，对我市大力推动安宁疗护服务有很强指导意义，也是我市下一步工作中要重点推进的任务。您提到的“建立完善的安宁疗护体系、加强安宁疗护模式服务的硬件建设”的建议，我委将结合国家和省关于深化医药卫生体制改革等工作，以医联体建设为抓手，加快建立科学的分级诊疗就医秩序，以问题为导向，切实改善安宁疗护医疗服务，完善服务流程，提升服务水平，更好满足人民群众医疗和养老需求。

　　（一）推进分级诊疗制度建设。一是优化医疗资源布局，将安宁疗护工作纳入区域卫生规划，明确一级、二级医疗体系中康复、护理、安宁疗护机构等医疗资源布局规划，鼓励医疗资源丰富地区的部分二级医院转型为慢性病医疗机构或医养结合机构，鼓励社会力量按照国家卫生健康委《安宁疗护中心基本标准（试行）》建设安宁疗护中心。二是统筹机构发展方向，合理确定基层医疗卫生机构床位规模，新建的社区卫生服务中心严格按照标准化要求建设，重点加强护理、康复、安宁疗护等床位的设置。三是完善三级服务体系，城市三级医院强化急危重症救治服务和科学研究，二级以上医院和基层医疗卫生机构紧密协作关系，以区级医院为龙头，指导基层医疗卫生机构和康复医院、护理院等为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、老年病患者、晚期癌症患者等提供治疗和安宁疗护服务。四是推进落实我市医疗联合体就医费用“总额管理、结余留用”，推动形成“基层首诊，双向转诊，急慢分治，上下联动”就医格局，方便参保人享受优质医疗资源的同时，又可降低医疗费用支出。

　　（二）探索安宁疗护试点工作。加强学习国家卫生健康委第一批5个、第二批71个试点城市（区）工作经验，查找差距，系统推动安宁疗护工作。一是结合医联体、对口帮扶等工作，充分发挥城市三级医院的专科优势，牵头成立康复科、疼痛科、安宁疗护等专科联盟，制定安宁疗护双向转诊疾病目录，明确服务流程和质量管理标准。二是推广番禺区市桥医院住院照护模式，鼓励区级医院设置安宁疗护科、老年病科，并在肿瘤科等相关科室开展安宁疗护服务，有条件的增设安宁疗护病区，并统一命名“安宁疗护科”，为规范管理创造有利条件。三是探索居家照护模式，支持有条件的社区卫生服务中心在区医院的指导下，将家庭医生签约服务与安宁疗护相结合，为符合条件的患者通过建立家庭病床，提供注射药物、伤口换药、疼痛控制、 生活护理、心理支持等服务。四是以“提高临终患者生命质量”为目标，鼓励开展多学科诊疗模式（MDT），为疾病终末期患者提供疼痛及其他症状控制、舒适照护等服务。

　　（三）推动安宁疗护覆盖社区。一是建立健全养老机构、居家养老服务与医疗卫生机构机构合作机制，通过购买服务、签订协议、巡诊、开诊门诊等方式，为机构入住老年人和社区居家老人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及安宁疗护一体化服务。二是在全市49家医院试点开展“互联网+护理”，规范开展上门护理服务；依托社区居家养老服务平台建设护理站，推进社区医疗护理资源延伸进机构、社区和家庭。三是鼓励各级各类医疗机构开展中医特色护理，满足老年人中医护理服务需求，全面提升医养结合能力。四是出台支持社会力量参与社区居家养老服务政策，鼓励社会力量举办护理站、社区嵌入式养老院等专业机构，打造集医、养、康、护功能一体化的社区居家养老服务综合体。

　　（四）规范临终关怀服务行为。落实《安宁疗护中心基本标准（试行）》、《安宁疗护中心管理规范（试行）》、《安宁疗护实践指南（试行）》，指导各级各类医疗机构规范开展安宁疗护工作，建立监督评估和质量评价体系。一是加强护理站、养老机构内设医务室业务指导和督导检查，确保服务质量。二是进一步推广临床路径，探索临床路径“医、护、患”一体化管理，鼓励有条件的医院将临终关怀服务纳入临床路径管理，扩大临床路径种类，优化临床路径病种，进一步规范临床诊疗行为。三是推动长期护理专业队伍建设，建立包括评估以及专家研究队伍、护理人员队伍、监督管理队伍，加强对提供安宁疗护服务的医务人员和护理人员专业技能培训和“三基三严”等考核，提高服务水平，规范服务行为。四是推广市红十字会医务社工试点经验，编制并应用《广州市医务社会工作实务工作手册》等本土社会工作实务相关书籍，加强医院社工和志愿者队伍专业化建设。

　　（五）完善社会医疗保障制度。一是试行高龄重度失能老年人照护商业保险，提升高龄重度失能老年人照护服务水平。二是将符合条件的养老机构的内设医疗机构优先纳入医保协议定点，鼓励养老机构提供医疗服务。三是进一步扩大长期护理保险定点服务机构范围，将符合条件的医疗机构、养老机构、社区居家养老服务机构、家庭服务机构（含开设护理站的公司）纳入协议定点，使更多需要临终关怀服务的参保人在基层医疗机构就可以按规定享受相应的医保待遇。四是适时提高门诊费用支付标准，进一步优化医保结算政策，保障临终关怀病人的医疗保障待遇。五是探索制定安宁疗护治疗和护理收费项目及标准，推动心理疏导、上门服务等项目纳入收费范围；探索推动将居家和机构安宁疗护服务费用逐步纳入基本医疗保险、长期护理保险以及其他补充医疗保险范畴。六是有序推进长期护理保险和高龄重度失能老年人照护商业保险扩面，多元化拓展筹资渠道，探索个人承担合适的缴费义务以及引入商业保险机构参与经办服务，提升老年人安宁疗护消费能力。七是多部门协同，建立安宁疗护质量、医疗费用、养老服务等监管机制，为广州市接受安宁疗护的患者提供医疗、经济和人文关爱服务。

　　关于您提到新建“广州市安宁疗护之家”的建议，我市将结合前述已经启动的广州市老年康复医院、广州市老年医院和广州市第一人民医院老年康复医疗中心等项目综合推进，并在条件成熟时，争取市财政专项建设资金支持。

　　最后，衷心感谢您对广州市卫生事业的关心和支持，欢迎您继续对我们的工作提出宝贵意见和建议。

　　广州市卫生健康委员会

　　2020年10月29日

　　（联系人：黎炎锋，联系电话：81082647）